今年6月25日是第32个全国土地日，主题是“节约集约用地 严守耕地红线”。全国土地日是宣传我国土地资源国情国策，引导社会关注土地资源保护利用、牢固树立耕地保护意识的重要宣传平台。在全国土地日到来之际，记者采访了市自然资源和规划局有关工作人员，通过两个案例来一起学习政府关于土地的批复是否属于行政争议受案范围。
案例一
行政机关的内部会议纪要不可诉。但其直接对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响，且通过送达等途径外化的，属于可诉的具体行政行为。
【基本案情】2010年xx月xx日，某县国土资源和房产管理局向某县人民政府报送《关于收回国有土地使用权的请示》，请求收回该县永阳东路与塔山中路部分地块土地使用权。xx月xx日，某县人民政府作出《关于同意收回永阳东路与塔山中路部分地块国有土地使用权的批复》。某县国土资源和房产管理局收到该批复后，没有依法制作并向原土地使用权人送达收回土地使用权决定，而直接交由某县土地储备中心付诸实施。李某、王某的房屋位于被收回使用权的土地范围内，其对某县人民政府收回国有土地使用权批复不服，提起行政复议。2011年xx月xx日，某市人民政府作出《行政复议决定书》，维持某县人民政府的批复。李某、王某仍不服，提起行政诉讼，请求人民法院撤销某县人民政府上述批复。
【争议焦点】行政机关的内部会议纪要是否可诉。
【裁判结果】该市中级人民法院一审驳回李某、王某的起诉。李某、王某提出上诉，该省高级人民法院二审裁定撤销该市中级人民法院的一审裁定，指令该市中级人民法院继续审理本案。
法院生效裁判认为：根据《土地储备管理办法》和《安徽省国有土地储备办法》以收回方式储备国有土地的程序规定，某县国土资源行政主管部门在某县人民政府作出批准收回国有土地使用权方案批复后，应当向原土地使用权人送达对外发生法律效力的收回国有土地使用权通知。某县人民政府的批复属于内部行政行为，不向相对人送达，对相对人的权利义务尚未产生实际影响，一般不属于行政诉讼的受案范围。但本案中，某县人民政府作出批复后，某县国土资源行政主管部门没有制作并送达对外发生效力的法律文书，即直接交某县土地储备中心根据该批复实施拆迁补偿安置行为，对原土地使用权人的权利义务产生了实际影响；原土地使用权人通过申请政府信息公开知道了该批复的内容，并对批复提起了行政复议，复议机关作出复议决定时也告知了诉权，该批复已实际执行并外化为对外发生法律效力的具体行政行为。因此，对该批复不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。
【典型意义】本案涉及的是内部行为外部化后的可诉性问题，在最高法《行政审判办案指南（一）》（法办〔2014〕17号）中得到了确认，行政机关的内部会议纪要不可诉。但其直接对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响，且通过送达等途径外化的，属于可诉的具体行政行为。“本来下级行政机关根据上级行政机关的批复应当作出一个对外发生法律效力的决定，但下级行政机关担心作被告，就直接依据上级的批复实施了，如果相对人对批复不服提起行政诉讼但不予受理的话，就很难得到权利救济”。
案例二
成片开发是新《土地管理法》确立的六大公共利益情形之一，这是充分考虑我国经济社会发展阶段、具有中国特色的立法设计。与其他以具体项目为基础的公共利益类型不同，成片开发征收规模更大，涉及的群众利益更广，矛盾也更为复杂。
【基本案情】2021年9月，经某省人民政府批准，某省自然资源厅作出《关于批准某市某区2021-01号等8个土地征收成片开发方案的函》（以下简称《开发方案批复》），同意某市8个土地征收成片开发方案。2021年10月，徐某某等人认为该成片开发方案认定事实不清、程序违法，向某省人民政府提起行政复议，请求确认上述《开发方案批复》违法并予以撤销。
【争议焦点】土地征收成片开发方案批复是否属于行政复议受案范围。
【复议结果】复议机关认为，土地征收成片开发方案批复是后续征地行为符合公共利益的依据，并非直接适用于土地财产权利的决定，对申请人的权利义务不产生直接影响。因此，案涉批复不属于行政复议受案范围，申请人的行政复议申请不符合行政复议受理条件，遂作出复议决定，驳回申请人的行政复议申请。
【典型意义】成片开发方案批复对土地权利人利益不产生直接影响，不属于《行政复议法》第二条、第六条和《行政复议法实施条例》第二十八条规定的行政复议受理范围。
一是成片开发方案批复仅是对征收行为是否属于公共利益的初步判断和抽象判断，具有宏观性。《自然资源部关于印发〈土地征收成片开发标准（试行）〉的通知》明确，土地成片开发是指在国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区，由县级以上地方人民政府组织的对一定范围的土地进行的综合性开发建设活动。因此，成片开发方案涵括的是县（市、区）辖区内多个地块，主要考量的是土地区位、地类及比例（公益用地）及效益等宏观因素，地块以及被征收人尚未具体化，此时的审查是对其是否符合公共利益的初步判断和抽象判断。
二是成片开发方案批复后权利仍处于可流动状态，尚未受到法律约束。成片开发方案批复后，成片开发片区内地块是否启动征收，征收时间、范围、数量，甚至成片开发方案本身是否有调整都处于待定状态。在具体地块征收土地预公告发布前，土地的权属、地类、房屋以及青苗等地上附着物、集体经济组织成员都处于可流动、可变更状态。因此，仅仅只有成片开发方案批复时，申请人的权利义务并未受到实际影响，不具有权利救济的现实性。
三是允许对成片开发方案批复予以救济不具有经济性。土地征收是典型的多阶段行政行为，一般情况下，行政相对人对多阶段行政行为不服的，应当对最后阶段的行政行为行使救济权。因为如果允许对多阶段行政行为的每一个阶段都行使救济权，会导致行政机关的每个行为都要接受复议机关和审判机关的多重审查，对前一个阶段的审查尚未终局，后一阶段的行政行为就很难有效开展，这会导致巨大的决策成本，也与行政效率追求相悖。
（记者 徐垒垒）
第二十七期供稿单位：东营市自然资源和规划局
